姜玲，中央财经大学政府管理学院院长、教授，毕业于北京大学政府管理学院，主要研究领域为城市与区域治理、发展规划与治理、可持续发展与治理。兼任中国管理现代化研究会政府战略与公共政策研究专业委员会副主任委员、北京市政治学行政学学会常务理事、中国区域科学协会理事等。主持多项国家自然科学基金项目、辽宁省“十四五”规划编制等研究课题。

本次课程的主题是新型冠状病毒肺炎疫情下的联防联控机制。我们将以“联防联控机制”为视角，来学习和观察在此次疫情防控中展示出的中国制度优势和制度创新，从而加深对公共管理学问题和使命的理解。

习近平总书记指出，“这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考”。我们一方面感动于一线医护人员的无私付出，另一方面也感受到了国家制度的伟大力量。其中，联防联控机制在防控发挥了重要的作用，是国家治理能力的一次全面体现。今天，我就带领大家从公共管理学角度出发，对国务院联防联控机制与全国联防联控体系进行一个系统梳理。我们将从联防联控是什么，它是怎么来的，它在此次防控中的组织和创新，以及对未来治理的建议四个方面来展开。

一、联防联控机制是什么？

大家关注新闻的话，会注意到，新冠肺炎疫情发生后，习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议，决定成立中央应对疫情工作领导小组，派出中央指导组，要求国务院联防联控机制充分发挥协调作用。2020年1月21日至24日，国务院副总理孙春兰连续主持召开联防联控工作机制会议，部署落实疫情防控各项工作。机制由国家卫生健康委牵头，成员单位有32个部门。之后机制每天召开例会，定期举行新闻发布会，密集发布了近300份文件。同时，各省区市也相继启动重大突发公共卫生事件一级响应机制，促进联防联控、群防群控。

从这个过程中，我们可以看出，联防联控机制是一个体系。其中，国务院联防联控机制，全称为“国务院应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控工作机制”，是为应对新冠肺炎疫情而启动的中央人民政府层面的多部委协调工作机制平台。在各地方政府，也形成了多层次的联防联控体系，形成了防控疫情的跨部门、跨层次、跨地区的有效合力。

因此，从本质上来说，联防联控机制，实现了以形成政治统领为起点，打破既有的行政界限，是统筹决策、协调、执行和监督，实现跨部门、跨层级、跨区域协同的制度安排。

二、联防联控机制的出现及发展

其实，联防联控并不是一个新名词。

我国联防联控较早出现于铁路运输领域。针对列车运行中“结合部”事故的高发诱因^[1]，成立多个车务段编组站劳动安全联防联控制度^[2]，取得了很好的成效。解决的是结合区的“管理边缘”问题。

此后，联防联控机制被推广应用至其他领域，典型代表是区域大气污染治理。2010年被正式应用，2015年新修正的《大气污染防治法》中首次将联防联控机制提高到法律高度。大气污染领域的联防联控，解决的是公共物品的负外部性以及群体行动“囚徒困境”的问题。

联防联控在重大突发公共卫生事件中的应用起源于非典疫情，因该类事件影响范围广，机制的内涵变得更加深刻，不仅承担着疫情发生后的多部门协同解决和处置，更重要的是还需要多部门、多区域协同反应切断病毒的传播。在历次重大突发公共卫生事件的疫情防治过程中，公共卫生联防联控制度在逐步完善。系统追溯，大致可以分为三个发展阶段：

第一阶段：“应急性”为特征的疫情重点区域联防联控。2003年非典疫情暴发，党中央、国务院成立全国防治非典型肺炎指挥部，指挥部由30多个部门和单位的人员组成。因为华北地区是非典疫情的重灾区和主战场，华北五省区市的联防联控成立，重点强调地区会商、就地收治和物资调配^[3]，对统一指挥发挥了重要的作用。同时山西等地方政府也开展了政府组织、专群结合的群防群控以及与周边省份及本省地市、县的联防联控^[4]。2004年开始，我国还开展了湖区五省血吸虫联防联控工作。此阶段的机制主要面向的是疫情发生的重点区域，更加强调的是对区域内物资、收治等特定职能的统一指挥，“应急性”特点突出。

第二阶段：走向“制度化”的突发公共卫生事件联防联控。2007年，《卫生事业发展“十一五”规划纲要》总结先前“非典”、血吸虫等防治经验，明确提出在“十一五”期间要完善突发公共卫生事件联防联控制度。2009年甲型H1N1流感期间，在国家层面第一次建立了应对突发公共卫生事件的部门间联防联控机制，由国家卫生和计划生育委员会领导，成员包括农业部、国家林业局和科技部等^[5]。2012年卫生部、海关总署等多部门联合印发了《口岸新型冠状病毒疫情联防联控技术方案（试行）》，制定了病毒疫情的应对工作方案和联防联控技术方案。在这一阶段，联防联控机制从区域性、应急性、特定职能的统一指挥制度框架，发展成为跨部门、制度化、更为规范的技术型方案，参与部门越来越多，分工越来越明确，规范性、可操作性得到进一步加强。

第三阶段：“常态化”的国家突发公共卫生事件联防联控。2013年3月底上海和安徽发现H7N9个体病例，两地政府迅速将其定性并部署防控工作。4月3日中央成立疫情防控工作领导小组，习近平总书记强调加强长三角“三省一市”的联防联控工作机制。这种地方迅速感知、中央简化反应且快速协调各地方部门的做法，使得病毒在广泛转播之前就被发现且阻断，最大限度减少了疫情的扩散和损失。由于H7N9禽流感有着季节性爆发的特点，国务院在此后每年年初启动会商。之后，针对2013年中东呼吸综合征、2014年西非埃博拉出血热、2016年南美寨卡病毒等输入性突发急性传染病，各地迅速启动反应、开展联防联控，中央层面建立了卫计委牵头的多部门组成的国家联防联控机制。联防联控机制向常态化发展。在这一阶段，联防联控机制更为健全和完善，跨地区、跨部门联合行动能够在病毒广泛转播之前就被发现且阻断，突发公共卫生事件网络直报等创新性的工作模式经受住了实践的检验，联防联控的对象从应急处置走向预防控制，国家联防联控发展为联合防范、控制、处置的系列工作机制。

三、新冠肺炎疫情防控中联防联控机制的运行与创新

2020年1月20日，经国务院批准同意，新冠肺炎被纳入法定传染病乙类管理。在中央应对疫情工作领导小组的领导下，国家突发公共卫生事件联防联控机制快速触发启动，设立多个工作组，明确职责、分工协作、形成合力，并示范地方，取得了重要的成效。联防联控过程目标明确，针对防控不同阶段的重点问题，进行了控制流动、援助和人员物资调配、筹备恢复生产、防止境外输入等工作，取得了显著效果。

图1 疫情应对的联防联控机制

此次防控中，联防联控机制经受了系统性的考验。政治统领、部门协同、纵向协调、全民参与的作用发挥显著。

（1）在横向上，统筹协调、系统发力。工作机制由32个部门组成，将疫情防控、医疗救治、科研攻关、宣传、外事和后勤保障等职责整合。从政策文件发布主体联合情况来看，各部门间联合发文情况显著增多，占全部发文的1/4，有的达到十六部门联合发文。

（2）在纵向上，指导示范、督办有力。国家层面的联防联控机制给各地方政府的疫情防控工作提供了示范效应。在疫情发生之前，虽然有省份曾提出建立完善针对卫生突发事件的联防联控机制。但是除了广东省提出设置545个省级监测哨点等具体操作举措外，绝大多数省份的机制构建没有做出具体安排，更多工作停留在各地卫健委内部。在本次疫情防控中，各地以省级领导挂帅建立的领导小组和联防联控机制，成为地方疫情防控的“大脑”。同时，中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组多次进入各省份进行调研，做出针对性的指导和监督。在自上而下的传导过程中，国务院联防联控机制通过下发文件、召开电视电话会议、派驻中央指导组等方式指导各地科学采取防控行动，通过联防联控机制解决了单一部门只能通过业务指导在系统内部传递的局限，提高了政策制定的效率和指挥作用。在自下而上的传导过程中，湖北省等疫情严重地区缺乏医护人员、医疗物资等问题及时反馈至国务院联防联控机制，在全国范围内统筹人力、物力。北京、河北等地的有效举措上报，由国务院联防联控机制向全国推广，实现了紧急状态下政策创新的快速扩散。

（3）在整体上，权威回应、全民参与。在整个疫情防控中，联防联控机制成为官方疫情防控信息的集成，各部门领导定期答记者问的环节成为各部门工作宣传的重要途经，增加了信息的公开，以权威的回应避免了谣言的传播，增强了人们战胜疫情的集体行动动力和决胜的信心。

在此次疫情防控中，联防联控机制还探索出了很多创新性举措。

（1）城市群层面创新推出联防联控机制，可进一步推广。例如长三角三省一市建立起“确诊和疑似病例密切接触者信息快速沟通、健康观察解除告知单互认、重大防疫管控举措相互通报和省际协调事项交办单、重要防疫物资互济互帮、供应保障和恢复生产人员物资通行便利”和“医疗诊治方案共享和危重病人会诊、应对长三角公共安全事件和应急管理工作”等 5+2 协同联动工作机制；京津冀三省市建立了疫情联防联控联动工作机制，北京市牵头研究制定了联动机制方案，在人员流动引导、交通通道防疫、防疫物资保障、生活物资保障、企业复工复产等方面建立更加紧密的沟通联系。^[6]这些机制的运行都取得了很好的成效。城市群层面的机制创新，可在未来的重大公共卫生突发事件中推广，为快速建立城市群联防联控机制提供指引。

（2）国际合作机制进一步完善，为全球做出贡献。在全球化过程中，国别间人口流动规模庞大，任何一个国家的疫情都有可能衍变为全球公共卫生危机。在此次疫情过程中，国务院联防联控机制下设外交专业组，第一时间向世界卫生组织分享新型冠状病毒全基因序列，成立了专班，组织中方专家与世卫组织专家深入开展交流；我国医疗领域专家也与美国、日本等国家科研人员开展了攻关合作；在医疗物资运输方面，实施了外交协调、快速通关、防疫物资免征关税等举措；人口管理方面，我国也由避免向外输出逐渐走向控制境外输入。

此外，大数据等新兴技术和方法在疫情防控中发挥了巨大的作用，有效服务了联防联控机制。

总之，应对新冠肺炎疫情，联防联控机制的重要作用发挥充分，是中国特色社会主义举国体制优势的集中体现之一。

四、对重大公共卫生突发事件联防联控机制的展望

我们也要看到，此次疫情防控过程中，依然还存在着防疫物资供应、人员管控方面被动应对等问题，主动性、即时性的联防联控启动响应机制反应还不够快速等问题。联防联控机制还需要不断完善。

首先，要迅速化。重大公共卫生事件一般具有突发性与紧急性，不确定性极高，影响范围大。这就要求政府必须在有限的信息、资源和时间的条件下寻求“满意”的处理方案，迅速地从正常情况转换到紧急情况^[7]，启动应对机制，统筹信息和资源，实现服务与资源、政策与管理的协同增效^[8]，为化解公共危机提供有效路径。

其次，要常态化。重大公共卫生事件，关键是控制传染源和切断传播途径，卫健委是治理结构的主体之一，需要将卫健委的救治专业性与应急管理部门的应急专业性统筹，建立日常公共卫生联防联控常态化机制，将让联防联控常态化工作抵消一部分不确定性。

再次，要智慧化。未来，随着国际经济一体化、人口大规模迁移流动，重大公共卫生突发事件发生概率大、影响大，也对治理的协同能力、资源配置能力、全社会的良性互动能力提出了更高的要求。协同治理的理念、工具、做法需要不断现代化、智慧化。

主要参考文献：

[1]分局企管办.车机联控、站车联防,车上车下、车头车尾共保安全——靖州车务段与融安机务段、车务段联防互控三方受益[J]. 铁道运输与经济,1992(S1):13-14.

[2]张继超,徐志胜,刘东明. 铁路编组站劳动安全联防联控可靠性模型及应用研究[J]. 中国安全科学学报,1996(S1):5-8.

[3]人民网.吴仪要求部署加强华北五省区市联防联控工作[EB/OL]. （2003-05-14）[2020-02-25]. http://www.people.com.cn/GB/shizheng/19/20030514/992332.html.

[4]李俊峰. 山西省防治SARS技术问题探讨[C]. 中华预防医学会.香山科学会议第204次“SARS预防与控制”学术讨论会会议交流材料.中华预防医学会:中华预防医学会,2003:24-31.

[5]赵琨,谢小平,蔡源益.中国甲型H1N1流感联防联控措施成本效益分析[J].卫生经济研究,2010(05):8-11.

[6]同衡规划. 同心协力、联合抗疫——“新冠肺炎”疫情的跨区域联防联控动态概览及思考[Z].澎湃新闻·澎湃号·政务. （2020-02-19）[2020-02-25]. https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6128366.

[7]薛澜,张强,钟开斌.危机管理:转型期中国面临的挑战[J].中国软科学,2003(04):6-12.

[8]周伟.跨域公共问题协同治理:理论预期、实践难题与路径选择[J].甘肃社会科学,2015(02):171-174.